Juan Carlos Garzón Vergara is a consultant for the United Nations Development Programme. Previously, he was a specialist at the Organization of American States. His latest book, Mafia & Co: Criminal networks in Mexico, Brazil and Colombia, was recently published by Editorial Planeta and translated into English by the Woodrow Wilson Center.
“I urge you to be more innovative. When it comes to emerging threats such as cyber- crime, environmental crime, and counterfeiting, we must stay one step ahead of the criminals,” affirmed Ban Ki-moon, secretary-general of the United Nations, in a speech read by a representative at the Twelfth United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice in Salvador, Brazil, in April 2010 (United Nations Information Service 2010).
In an ideal world, the state would always be one step ahead of crime. Nevertheless, evidence shows that it does not generally occur this way. For a variety of reasons, the state and its institutions advance slowly while crime adapts to the changes that occur. Why does crime innovate so easily while the state has a hard time doing so?
Innovation is a condition necessary for crime to subsist in markets that, like legal ones, have intense competition, face changing conditions, and are therefore unstable. A criminal organization that is not capable of adapting to new circumstances and that does not respond to the changes of supply and demand, as well as to the restrictions imposed by the state on its activities, has few probabilities of surviving in an illegal world. On the other hand, the state may exist without innovation. In fact, public administration is usually conservative and looks forward to preserving the conditions that justify its own existence. State institutions usually go for the known solutions and reproduce the routines that make sense for their actions.
WHY IS INNOVATING SO EASY FOR CRIMINALS?
You might be wondering if innovating is really that easy for crime organizations. This might be controversial, but you and I will probably agree on the fact that, in comparison to the state, the innovation rhythm of criminals is much faster. Criminals are constantly looking for new ways to evade state actions, to obtain more benefits, to open new markets, and to optimize their processes in order to reduce costs. Every now and then, newspapers or television news channels refer to new means of drug transportation from the producing countries to the consumption zones. Some of these approaches have terrible consequences, such as the use of human beings as stupefacient containers where numerous citizens choose to put their life in danger in exchange for money.
Maybe one of the most surprising pieces of news that evidences the innovation capacity of crime is related to the finding of a submarine, capable of transporting three tons of cocaine, on the Colombian coast. The ship, which costs approximately US $5 million, is able to navigate in the deep parts of the sea without being detected by radars and can transport drugs from South America to the United States without making stops. This innovation is not only interesting technologically, but it could also have important implications. If the high levels of violence in the countries of the “Northern Triangle” (Guatemala, El Salvador, and Honduras) and Mexico are—partly—explained by the dispute of the drug corridors, then would the use of a new technology such as submarines reduce the flow of drugs through these countries and therefore reduce the level of violence? It is hard to have an answer since only a little more than a year has passed after the finding of the first submarine (the first was found in early 2011). However, considering this notion allows us to reflect upon the relevance that innovation has for the dynamics of crime organizations.
The innovation capacity of crime organizations is associated with different factors that facilitate the adaptation to new and changing circumstances. An important consideration is that the category of “organized crime” includes a broad sense of illegal activities. Not all the groups operate at the same scale (some are local, others are global), not all of them have the same resources available (the level of profits are different), and not all of them operate in similar contexts. Therefore, innovation levels will depend on each specific organization and its role in the local and global illegal market.
Generally, innovation is associated with:
- The need to evade the law and the state actions
- The optimization of resources
- Enterprise entrepreneurships that set the goal of opening new products or markets
- The exploitation of new available resources (e.g., technologies)
The last point deserves further attention because one of the characteristics of crime organizations is their capability to “cannibalize” the legal world. By this, I refer to their ability to use legal resources (technology, financial systems, elections, and international trade) to obtain non-legal profits and advantages. A clear example of this is money laundering. The Information and Financial Analysis Unit of Colombia has identified forty-four ways in which criminal organizations provide a legal appearance for the resources obtained in an illicit way. This list shows the weaknesses of the financial system through which every year millions of dollars are filtered. The Decalogue also shows that crime organizations can easily take advantage of currency and commer- cial transactions made by citizens.
The remarkable profits obtained from the illegal market, the existence of flexible structures that adapt and learn, and a short-term perspective accompanied by a high level of risk make innovation an easy step for crime organizations. In addition, the abundance of available distribution networks, the existence of multiple competitors within a fragmented market, and an important number of consumers that demand every kind of product facilitate the adoption of ingenious alternatives by criminals.
To sum up, it must be stated that illegal organizations are structures that work under informal rules that may be changed according to the demands of the circum- stances. In other words, they are not linked to regulations or rigid procedures. Under this framework, the coordination and fulfillment of the deals are a must, and this facilitates the ability of criminals to be entrepreneurial.
WHY IS INNOVATING SO HARD FOR THE STATE?
When we think of the state, we probably recall the image of a heavy, inefficient, expensive, and conservative structure. Innovation does not seem to be one of its virtues. On the contrary, the reform processes of institutions and the imple- mentation of policies that propose shifts to the established paths usually take too long. Moreover, within the Latin American context, citizens believe that the state works to benefit a few powerful groups: according to a Latinobarómetro 2011 poll, 65 percent of surveyed citizens from eighteen countries believe that the state “is governed by a few powerful groups that work for their own benefit.” This perception is accompanied by high levels of distrust regarding the institu- tions; according to Latinobarómetro, 67 percent of the people surveyed do not trust the police department, and 69 percent do not trust the legal system.
Reflecting upon innovation will surely lead us to the conclusion that the state and its institutions have strong incentives to keep the status quo. This is explained by the internal dynamics as well as by the pressure and influences coming from agents that are outside of the state. The bureaucracies in charge of security and justice have in their DNA self-conserva- tion, therefore, they privilege maintaining procedures, many times in spite of the results. They defend their competences and frontiers and, above all, look to guarantee the budget lines and their privileges, which makes it difficult to articulate actions on an institutional level. In these contexts, the efficacy and cost-reduction procedures are regarded as threats for they can compromise the stability of the public employees. Another detail that must not be underestimated is that both the armed forces and the police department can have access to the use of violence, which in specific circumstances may be used as a pressure tool to avoid reforms and processes of change.
A good example of internal resistance to innovation is what has happened in Latin America in relation to the efforts of police reform, with a few exceptions. To men- tion just two cases, there is evidence that police institutions from Chile and Argentina have exerted important pressure mechanisms to avoid reforms, and once they were implemented, they have done all that is possible to reverse the norms into what previously existed (Fuentes 2005). This same situation has occurred in countries such as Guatemala and Honduras, where after peace treaties have been enacted, the steps forward into the police’s modernization have faced resistance from different angles.
An issue scarcely studied but one that determines the resistance to innovation is the existence of external agents that reject the possibility of implementing new ways of dealing with the challenges of insecu- rity and that have an influence on the decision and implementation processes of the policies. An important question here is how the security policies of Latin America are decided. The public policies emerge from a decision-making process that involves a number of stakeholders. The result of this political game may contribute to the stability of the policies or surrender them to the movements; it may facilitate their adaptation or keep them excessively rigid; it may also produce policies that promote public well-being or those that privilege private interests (Scartascini et al. 2010).
In what relates to the external factors that oppose change and innovation processes, at least four determining areas can be highlighted:
- Privatization of security services
- The influence of crime organizations on the institutions
- Public opinion that demands “hard measures”
- The influence of an international agenda based on prohibitions, which privileges repressive measures
With regard to the first area, the supply and demand of private security services has increased in Latin America, providing employment for more than four million people within a market that does not have many regulations and that is available to anyone who has the resources to pay for protection. At the present moment, it is not clear how the agents that benefit from the privatization influence the state, but a good index of their intervention capacity relates to the few institutional advances on the control of this service. Not all sectors lose due to insecurity, and those whose profits rely on the demand of protection from citizens who feel threat- ened will do anything to maintain the risk perception.
On the other hand, there is evidence that shows how crime organizations influence the design and implementation of public policies in many countries. This happens both at national and local levels. Especially in this second dimension, we find what Edward Gibson (2006) calls the authoritarian subnational regimes that resist the democratization processes from the outside. In this case, we talk about criminal structures that in alliance with public stakeholders look forward to keeping the local power and preserving their autonomy margins, resisting every change that aims to impact their operat- ing rules or that looks to impose new regulations. In some countries, this situation may scale up to national levels with the presence of congressional representatives who defend criminal interests (through corruption or force) and public employees who are paid by the crime organizations. In the middle of this pollution of the public service, what Luís Jorge Garay and Eduardo Salcedo (2011) call the co-opted state reconfiguration,2 it is very unlikely that innovation processes occur, unless they favor the criminal structures.
Moving into the third area, it is important to consider how public opinion may go against the innovation processes within the state. Frequently, the demands of society in highly unsecured contexts (real and/or perceived) are linked to the agenda of “hard measures,” that is, the perception that insecurity must be handled via repressive measures that may even restrict the guarantees and rights that citizens have. Under this scenario, it is very likely that when the authorities propose new ways of facing insecurity with approaches that provide strength to prevention and reinforcement for a legal culture, citizens judge these actions as being too shy against delinquency. The next step will be that the initially pro- posed innovations lose strength and the politicians may have to go back to the more conservative agenda (i.e., the reappearance of “hard measures”).
In relation to the former idea, a strength that weakens the internal innovation efforts of the state is called “penal populism,” which is a practical, rapid, and direct way of showing the capacity of governmental or legislative actions toward combating rising levels of insecurity with proposals to increase punishments, diminish the age of penal accountability, and deliver greater control capacities to the police institutions (Dammert 2009). This Decalogue of initiatives is not ingenious and has been proven ineffective: there is no empirical evidence that leads to stating that the increase of punishments has any impact on delinquency.
Finally, with respect to the fourth area mentioned above, it is important to consider the role that international agendas play within the internal situation of countries. Cooperation is generally regarded as being positive. However, it may be that international influence is what actually does not allow the promo- tion of innovative policies. A good example of this situation is the so-called War Against Drugs. Even though its limited effectiveness has been shown, it still has a strong influence on the actions implemented by Latin American states against drug trafficking. The rigidity of the prohibitionist agenda, supported by the agencies in charge of assessing the Vienna Convention, has closed the debate regarding the possibility of trying other alternatives to face drug trafficking. Written essays, op-ed pieces, and the like by the presidents of the region in order to open a debate are an important effort in the search for innovative answers. Nevertheless, the lack of consensus among the countries and the strong resistance from the United States contrib- utes to the inertia of the actual model.
A FINAL REFLECTION ON THE INNOVATION OF THE STATES
This discussion comparing the innova- tion capacity of criminals and states has shown that the way states operate is not functional in regard to the objective of diminishing crime’s influence in our societies. The aforementioned is not only related to the operating way of bureaucra- cies, but also to the influence of external stakeholders that resist any innovation attempt made by the institutions. Under these circumstances it is very unlikely that the state could stay one step ahead of the criminals for several reasons: it is over- whelmed with procedures; there is a lack of coordination among its institutions; conservative ways of thinking prevail in the public sector; and especially, there is a lack of autonomy based on the strong influence of stakeholders with factual power as well as the importance that opinion surveys have on the authorities’ management actions.
In terms of recommendations, clearly, leadership is needed among the political elites in order to support the reform processes. Institutional articulation and honest public employees who compro- mise in order to be efficient in the fulfillment of their duties are also required. If I were to say that the state is corrupt, that it has failed in the perfor- mance of its duties, that it has a short- term vision, and that it privileges the interests of a few powerful groups—some of them illegal—then I could probably arrange the wide-ranging publication of this article in the media. However, that is only one part of the story.
The fact is that behind all states’ activi- ties—all the policies that are imple- mented and the obtained results—there are a number of stakeholders that are generally unnoticed. There is no doubt that the state is responsible for citizens’ security and that this duty cannot be delegated. But, the state does not work within an abstract space; actually, it is the result of the interaction of different legal and illegal agents that have varying degrees of legitimacy that increases or decreases the state’s autonomy. Therefore, when reflecting upon what the state does or does not do, we have to keep in mind the importance that the agents that have an influence in its construction or deconstruction have.
Under this framework, if the economic elites keep insisting on the privatization of security, if the political elites govern according to what is established by the surveys, therefore limiting public man- agement to a short-term perspective (evading the responsibility of building new ways of thinking and proposing new alternatives), if the scared citizenship demands “hard measures” without reflecting much upon it, and if the international agenda closes the possibility of proposing new solutions to the existent problems, then the state will always be one step behind the criminals. In order to change this situation, it is necessary to focus our efforts on the analysis of the high levels of criminality and institutional deficiencies, as well as on understanding how the characteristics of the political system and the way in which the public policies are decided have an influence on the state’s ability to be as capable of change as the crime organizations.
REFERENCES
Dammert, Lucía. 2009. Los problemas del populismo penal. La Tercera, 27 August.
Fuentes, Claudio A. 2005. Contesting the iron fist: Advocacy networks and police violence in democratic Argentina and Chile. New York and London: Routledge.
Fuentes, Claudio. 2011. Reflexiones sobre los determinantes políticos de la seguridad ciudadana. In Seguridad ciudadana en América Latina: Miradas críticas a procesos instituciona- les, edited by Claudio Fuentes et al. Chile: Área de Prevención del Delito a Nivel Local del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
Garay, Luís Jorge, and Eduardo Salcedo. 2011. Institutional impact of criminal networks in Colombia and Mexico. Crime, Law, and Social Change November.
Gibson, Edward. 2006. Autoritarismo subnacional: estrategias territoriales de control político en regímenes democráticos. Desafíos 14.
Scartascini, Carlos et al., eds. 2010. El juego político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Colombia: Banco Interamericano de Desarrollo.
United Nations Information Service. 2010. United Nations Secretary-General Ban Ki-moon: Message to 12th UN Congress on Crime Prevention and Criminal Justice, Salvador, Brazil, 12 April 2010. Delivered by Mr. John Sandage, officer-in-charge, Division for Treaty Affairs, UN Office on Drugs and Crime.
ENDNOTES
1 Claudio Fuentes (2011) refers to the ways in which the market impacts the ideas of security and public policies and identifies three areas: the relationship between the privatization of the public security services and its impact on public policies; the link between the market of illegal goods and its relationship with the political system, and the growing internation- alization of the “market of ideas” related to public security.
2 Luís Jorge Garay and Eduardo Salcedo (2011) redefine the capture of the state—understood as a social relation established in one direc- tion, from the illegal agents outside the state to the legal agents inside the state—proposing a concept of “co-opted state reconfiguration,” defined as “the actions of the legal and illegal organizations that through illegal practices pretend to modify the systemic forms from inside the political regime in order to influence the elaboration, modification, interpretation and application of the estab- lished rules and public policies. These practices are implemented in order to obtain benefits and guarantee that their interests have a political and legal validation, as well as a social legitimacy on the long term, even if those interests do not follow the basic principle of social welfare.”
Por Juan Carlos Garzón Vergara
“Pido que seamos innovadores. Cuando se trata de amenazas emergentes, tales como ‘cibercrimen’, delito ambiental, y falsificación, debemos estar un paso por delante de los criminales”, afirmó el secretario general de Naciones Unidas, Ban Ki-moon, en un discurso leído por un representante en el 12º Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal – realizado en Salvador (Brasil) en abril de 2010. En términos ideales el Estado debería estar siempre un paso por delante del crimen, no obstante, hay evidencias que muestran que generalmente no es así. Por distintos motivos, el Estado y sus instituciones avanzan lentamente, mientras que la delincuencia organizada se adapta a los cambios en el contexto en el que opera. ¿Por qué para el crimen organizado es tan fácil innovar y para el Estado es tan difícil hacerlo?
La innovación es una condición de subsistencia del crimen organizado en mercados que como los ilegales, tienen una competencia intensa, enfrentan condiciones cambiantes y por lo tanto, inestables. Una organización criminal que no es capaz de adaptarse a las nuevas circunstancias, respondiendo a los cambios en la demanda y la oferta, así como a las restricciones que el Estado impone a sus actividades, tiene pocas probabilidades de sobrevivir en el mundo ilegal. Por el contrario, el Estado puede existir sin innovación; de hecho sus burocracias suelen se conservadoras y buscan preservar las condiciones que justifican su propia existencia. Las instituciones suelen apostar a soluciones ya conocidas y a reproducir las rutinas que le dan sentido.
¿Por qué es tan fácil para el crimen organizado innovar?
Seguramente antes de responder esta pregunta usted estará pensando si en realidad es tan fácil para el crimen organizado innovar. Este puede ser un punto controversial, pero usted y yo probablemente estaremos de acuerdo en que, en comparación con el Estado, el ritmo de innovación de la delincuencia organizada es mucho mayor. Los criminales están buscando constantemente nuevas maneras de evadir la acción estatal, obtener mayores ganancias, abrir nuevos mercados y optimizar procesos para reducir costos. Cada tanto una nota de prensa o una nota televisiva hace referencia a una nueva manera de transportar droga desde los países productores a las zonas de consumo, algunas de ellas con terribles consecuencias como el uso de personas como contenedores de estupefacientes – centenares de ciudadanos que optan por poner su vida en riesgo para ganar algo de dinero.
Tal vez una de la notas más sorprendentes y que permite poner en evidencia la capacidad de innovación del crimen, fue el hallazgo en las costas colombianas de un submarino con capacidad para transportar tres toneladas de cocaína. El navío, cuyo costo asciende a alrededor de US$5millones puede navegar en las profundidades sin ser detectado por los radares, llevando la droga desde Suramérica a Estados Unidos sin necesidad de hacer escalas. Esta innovación no sólo es un dato tecnológico interesante, sino que podría tener implicancias importantes. Si los altos niveles de violencia en los países del “Triangulo Norte” (Guatemala, El Salvador y Honduras) y México, se explican – en parte – por la disputa por los corredores de la droga ¿podría el uso de una nueva tecnología como los submarinos reducir el flujo de estupefacientes por estos países – y por tanto la violencia? Es difícil tener una respuesta a poco más de un año de encontrado el primer sumergible, pero pensar en este interrogante nos permite reflexionar sobre la relevancia que tiene la innovación en la dinámica del crimen organizado.
La capacidad de innovación de la delincuencia organizada está asociada a varios factores que facilitan su adaptación a las nuevas y cambiantes circunstancias. Una cuestión importante es que en la categoría de “delincuencia organizada” pueden entrar una amplia gama de organizaciones que se dedican a un amplio espectro de actividades ilegales. No todos los grupos operan en la misma escala (algunos son locales, otros son más globales) ni disponen de los mismos recursos (los niveles de ganancias son diferenciados) ni operan en contextos similares. Por lo tanto, los niveles de innovación dependerán de cada organización específica y su papel en el mercado ilegal local y global.
Generalmente la innovación está asociada a: i) La necesidad de evadir la ley y la acción estatal; ii) La optimización de recursos; iii) Emprendimientos empresariales que se proponen abrir nuevos productos o mercados; iv) El aprovechamiento de nuevos recursos disponibles (por ejemplo tecnologías). Este último punto merece una especial consideración, ya que una característica de la delincuencia organizada es la capacidad de “canibalizar” el mundo legal, y con esto me refiero a la capacidad de aprovechar los recursos legales (la tecnología, el sistema financiero, las elecciones, el comercio internacional) para obtener ganancias y ventajas no legales. Un claro ejemplo de esto es el lavado de activos. La Unidad de Información y Análisis Financiero en Colombia ha identificado 44 maneras en las que las organizaciones delictivas dan apariencia de legalidad a los recursos obtenidos ilícitamente. Esta lista muestra los agujeros que tiene el sistema financiero, por los cuales se filtran millones de dólares cada año; el decálogo también pone en evidencia que las transacciones monetarias y comerciales de los ciudadanos pueden ser aprovechadas fácilmente por el crimen organizado.
La innovación en el ámbito del crimen organizado se ve facilitada por las notables ganancias que obtiene en el mercado ilegal (capital disponible para invertir), la existencia de estructuras flexibles que se adaptan y aprenden y una perspectiva de corto plazo acompañada de un nivel de riesgo alto. Adicionalmente, la abundancia de redes de distribución disponibles, la existencia de múltiples competidores en un mercado fragmentado y de un número importante de consumidores que demandan toda clase de productos, facilitan la adopción de novedosas alternativas por parte de los criminales.
A esta lista habría que agregarle que las organizaciones ilegales son estructuras que funcionan bajo reglas informales que pueden ser cambiadas en la medida en que las circunstancias lo demanden, es decir, que no están atadas a regulaciones ni rígidos procedimientos. Bajo este marco, la coordinación y el cumplimiento de lo pactado se impone, lo cual facilita los emprendimientos.
¿Por qué es tan difícil para el Estado innovar?
Cuando pensamos en el Estado probablemente venga a nuestra mente la imagen de una estructura pesada, ineficiente, costosa y conservadora. La innovación no parece ser una de sus virtudes; por el contrario, los procesos de reforma de las instituciones y la implementación de políticas que proponen cambios de rumbo suelen llevar mucho tiempo. Adicionalmente, en el contexto latinoamericano, la opinión de los ciudadanos es que el Estado trabaja en beneficio de unos cuantos grupos poderosos (de acuerdo a Latinobarómetro 2011 el 65% de los ciudadanos encuestados en 18 países, opina que el Estado “está gobernado por unos cuantos grupos poderos en su propio beneficio”), percepción que es acompañada por altos niveles de desconfianza en las instituciones (según Latinobarómetro 2011 el 67% de los encuestados afirma no confiar en la Policía y el 69% no confía en el sistema judicial).
La reflexión sobre la innovación seguramente nos llevará a la conclusión de que el Estado y sus instituciones tienen fuertes incentivos para mantener el status quo. Esto se explica tanto por dinámicas internas, como por presiones e influencias de agentes que están fuera del Estado. Las burocracias encargadas de la seguridad y la justicia tienen en su ADN la autoconservación, por lo que privilegian seguir los procedimientos – muchas veces incluso por sobre los resultados. Estas defienden sus competencias y fronteras y buscan ante todo garantizar las partidas presupuestarias y el mantenimiento de sus privilegios, lo que hace muy difícil la articulación institucional. En estos contextos, los procesos de eficacia y de reducción de costos son observados como amenazas, en la medida que pueden comprometer la estabilidad de los funcionarios. Un detalle que no es menor es que tanto las Fuerzas Militares como la Policía tiene el recurso del uso de la violencia, el cual en determinadas circunstancias pueden utilizar como herramienta de presión para evitar reformas y procesos de cambio.
Un buen ejemplo de la resistencia interna a la innovación es lo que ha sucedido en América Latina con los intentos de reforma policial – con contadas excepciones. Por ejemplo en el caso chileno y argentino – solo para citar dos casos, hay evidencias de que las instituciones policiales han ejercido importantes mecanismos de presión para evitar reformas y una vez implementadas han hecho todo lo posible para revertir las normas a lo que existía previamente.[i] Esta misma situación se encuentra también en países como Guatemala y Honduras, donde después de los Acuerdos de Paz los avances en la modernización de la Policía han sido resistidos desde varios frentes.
Un asunto poco estudiado, pero que determina la resistencia a la innovación es la existencia de agentes externos al Estado que rechazan las posibilidad de implementación de nuevas formas de responder a los desafíos de la inseguridad y que influyen en el proceso de decisión e implementación de las políticas. Una pregunta importante en este sentido es ¿cómo se deciden las políticas de seguridad en América Latina? Las políticas públicas emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra a una multiplicidad de actores. El resultado de este juego político puede contribuir a la estabilidad de las políticas o someterla a vaivenes, facilitar su adaptación o mantenerla en una rigidez excesiva, puede producir políticas que promuevan el bienestar público o privilegian intereses privados.[ii]
En cuanto a los factores externos que se oponen a los procesos de cambio e innovación se destacan al menos cuatro ámbitos determinantes[iii]: 1) La privatización de los servicios de seguridad; 2) la influencia del crimen organizado en las instituciones; 3) La opinión pública que exige “mano dura”, 4) La influencia de una agenda internacional prohibicionista y que privilegia las medidas represivas.
La oferta y demanda de servicios privados de seguridad ha ido en incremento en América Latina, empleando a más de 4millones de personas, en un mercado sin muchas regulaciones que está disponible para quien tiene los recursos para pagar por protección. Hoy no está claro cómo los agentes que se benefician de la privatización influyen en el Estado, pero un buen indicio de su capacidad de intervención son los pocos avances institucionales en el control de este servicio. Hay que tener en claro que no todos los sectores pierden con la inseguridad y aquellos que basan sus ganancias en la demanda de protección de ciudadanos que se sienten amenazados harán lo que esté en sus manos para que la percepción de riesgo permanezca.
De otro lado, hay evidencias en varios países de la influencia que tiene el crimen organizado en el diseño e implementación de políticas públicas. Esta dinámica se encuentra tanto en el nivel nacional como en el ámbito local. Especialmente en esta segunda dimensión encontramos lo que Edward Gibson llama los regimenes autoritarios subnacionales que resisten los procesos de democratización desde la periferia.[iv] En este caso hablamos de estructuras criminales que en alianza con actores políticos buscan conservar el poder local y preservar sus márgenes de autonomía, resistiendo todo cambio que se proponga alterar las reglas en las que opera o que pretenden imponer nuevas regulaciones. En algunos países, ésta situación puede llegar a escalar a niveles nacionales, con la presencia de congresistas que defienden intereses criminales (ya sea por medio de la corrupción o la fuerza) y funcionarios públicos pagados por la delincuencia organizada. En medio de esta contaminación de la función estatal, de lo que Eduardo Salcedo y Luis Jorge Garay denominan la reconfiguración cooptada del Estado[v], es poco probable que ocurran procesos de innovación – a menos que estos favorezcan a la estructuras criminales.
Adicionalmente, es importante considerar cómo la opinión pública puede ir en contra de los procesos de innovación al interior del Estado. Frecuentemente, las demandas de la sociedad en contextos de alta inseguridad (real y/o percibida) están ligadas a la agenda de la “mano dura”, es decir a la percepción de que la inseguridad debe ser combatida con medidas represivas que incluso pueden llegar a restringir las garantías y derechos de los ciudadanos. Bajo este escenario, es muy probable que cuando los gobernantes propongan nuevas vías para enfrentar el problema de la inseguridad, con enfoques que le den fuerza a la prevención y al reforzamiento de la cultura de la legalidad, los ciudadanos juzguen que el Estado está actuando tímidamente contra la delincuencia. El paso siguiente, será que las innovaciones que se habían propuesto inicialmente pierdan fuerza y los políticos tengan que regresar a la agenda más conservadora (es decir la aparición nuevamente de la “mano dura”).
Siguiendo el planteamiento anterior, una fuerza que debilita los esfuerzos de innovación al interior del Estado es el denominado “populismo penal”, una forma práctica, rápida y directa de demostrar capacidad de acción gubernamental o legislativa frente al aumento de la inseguridad con propuestas para aumentar los castigos, disminuir la edad de imputabilidad penal y entregar mayores capacidades de control a las instituciones policiales.[vi] Este decálogo de iniciativas, además de no ser novedoso, ha probado ser poco efectivo: no se encuentran evidencias empíricas que permitan afirmar que el aumento de los castigos tengan impacto alguno sobre la delincuencia.
Por último, es relevante considerar el papel que juegan las agendas internacionales en la situación interna de los países. Generalmente se tiende a tener una visión positiva de la cooperación, sin embargo puede ser justamente la influencia internacional la que impide plantear políticas innovadoras. Un buen ejemplo de esta situación es la denominada “Guerra Contra las Drogas”, la cual a pesar de haber mostrado su limitada efectividad, sigue teniendo una fuerte influencia en las respuestas que dan los Estados latinoamericanos al narcotráfico. La rigidez de la agenda prohibicionista, respaldada por las agencias encargadas de fiscalizar la Convención de Viena, ha cerrado el debate sobre la posibilidad de ensayar otras alternativas (por ahora inciertas) al flagelo del narcotráfico. Los intentos por parte de Mandatarios de la región para abrir una discusión, constituyen un esfuerzo importante en la búsqueda de respuestas innovadoras, sin embargo la falta de consensos entre los países y la fuerte resistencia de los Estados Unidos, contribuyen a la inercia del modelo actual.
Una reflexión final sobre la innovación en los Estados
Es posible que al llegar a esta sección del artículo usted se haya preguntado si la comparación de la capacidad de la innovación de los criminales y del Estado es valida, y si el supuesto del que parte este artículo (es decir que para los criminales es fácil innovar mientras que para el Estado es muy difícil hacerlo) resulte demasiado obvio como para dedicarle un par de líneas. Sin embargo, esta discusión pone en evidencia que la manera como operan los Estados es disfuncional al objetivo de diminuir la influencia del crimen en nuestras sociedades. Lo anterior, no sólo por la forma de operar de las burocracias, sino también por la influencia de actores externos que resisten cualquier intento de innovación por parte de las instituciones. Bajo estas circunstancias es poco probable que el Estado esté un paso por delante del crimen, sumergido en los procedimientos, la falta de coordinación de sus instituciones, las mentalidades conservadoras que imperan en la función pública y especialmente, la falta de autonomía – dada la fuerte influencia de actores de poder fáctico y el peso de las encuestas de opinión en la gestión de los gobernantes.
Seguramente debería terminar este artículo planteando algunas recomendaciones, diciendo por ejemplo que se necesita del liderazgo de las elites políticas para impulsar el proceso de reformas , de la articulación institucional y de funcionarios públicos honestos que se propongan ser eficientes en el desempeño de sus obligaciones. Probablemente consiga que algún medio de comunicación cite este ensayo, si afirmo que el Estado es corrupto, que ha fracasado en sus funciones, que tiene una visión de corto plazo y que privilegia los intereses de unos cuantos grupos poderosos – varios de ellos ilegales.
La cuestión es que detrás de lo hace el Estado, de las políticas que se implementan y de los resultados que se obtienen hay una serie de actores que generalmente pasan desapercibidos. No hay duda que el Estado es el responsable de la seguridad de los ciudadanos y que éste es un deber que no permite ningún tipo de delegación. El asunto es que el Estado no funciona en un espacio abstracto sino que es el resultado de la interacción de distintos agentes legales y no legales, con diferentes grados de legitimidad, que van a ampliar o reducir su autonomía. Por lo tanto, en el proceso de reflexión sobre lo que hace o deja de hacer el Estado hay que tener en cuenta el peso que tienen los agentes que influyen en la construcción o deconstrucción del mismo.
Bajo este marco, si las élites económicas siguen apostando a la privatización de la seguridad, si las élites políticas gobiernan en función del rumbo que trazan las encuestas limitando la gestión política a una perspectiva de corto plazo (evadiendo la responsabilidad de construir nuevos imaginarios y proponer nuevas vías), si la ciudadanía atemorizada demanda ciegamente “mano dura” y si la agenda internacional cierra la posibilidad de plantear nuevas alternativas a los problemas existentes, probablemente el Estado continuará transitando por caminos ya conocidos, siempre un paso atrás de los criminales. Para cambiar esta situación es necesario enfocar nuestros esfuerzos en analizar no sólo los altos niveles de criminalidad y las deficiencias institucionales, sino también entender como las características del sistema político y la manera como se deciden las políticas públicas influyen en la incapacidad del Estado de hacer frente al crimen organizado.
[i] Claudio Fuentes, Costesting the Iron Fist. Advocacy Networks and Police Violence in Democratic Argentina and Chile (New York and London: Routledge, 2005).
[ii] Carlos Scartascin et al. El juego político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? (Colombia: Banco Interamericano de Desarrollo – Mayol Ediciones, 2011), 2-3.
[iii] Claudio Fuentes se refiere a la forma en que el mercado impacta las lógicas de seguridad y políticas públicas, identificando tres ámbitos: la relación entre la privatización de los servicios de seguridad pública y su impacto en las políticas públicas; la vinculación entre el mercado de bienes ilegales y su relación con el sistema político; y la creciente internacionalización del “mercado de las ideas” en seguridad publica. Ver Claudio Fuentes, “Reflexiones sobre los determinantes políticos de la seguridad Ciudadana”, en Carlos Fuentes et al. Seguridad Ciudadana en América Latina: Miradas Críticas a procesos institucionales. (Chile: Área de Prevención del Delito a Nivel Local del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile, 2011), 13.
[iv] Edward Gibson. “Autoritarismo subnacional: estrategias territoriales de control político en regímenes democráticos”, Desafíos 14 (2006).
[v]Garay y Salcedo redefinen la captura del Estado – entendida como una relación social establecida en una dirección, desde los agentes ilegales fuera del Estado, a los agentes legales dentro del Estado – proponiendo el concepto de “reconfiguración cooptada del Estado”, definida como “la acción de las organizaciones legales e ilegales, que a través de práctica ilegales, pretenden modificar de forma sistemática desde el interior del régimen político e influir en la elaboración, modificación, interpretación y aplicación de las reglas de juego y las políticas pública. Estas prácticas se llevan a cabo con el fin de obtener beneficios y asegurar que sus intereses sean validados política y legalmente, así como ganar legitimidad social en el largo plazo, aunque eso intereses no siguen el principio básico de bienestar social”. Luís Jorge Garay & Eduardo Salcedo, “Institutional Impact of criminal Networks in Colombia and Mexico”. Crimen Law and Social Change. Nov (2011). DOI 10.1007/s10611-011-9338-x.
[vi] Lucía Dammert, “Los problemas del populismo penal”. La Tercera, Agosto 27, 2009, consultado en Marzo 30 de 2012, http://blog.latercera.com/blog/ldammert/entry/los_problemas_del_populismo_penal